Accursio Edizioni - Protezione civile - Estratti per presa visione

Sommario: 18. Il ruolo del Comune nella protezione civile – 19. Articolazione della protezione civile in ambito comunale – 20. I compiti dell’Ufficio comunale protezione civile.

Nell’ottobre 2004 il Dipartimento della Protezione Civile ha avviato un censimento per monitorare lo stato di organizzazione e preparazione di tutti i Comuni italiani in materia di protezione civile. Attualmente il censimento, svolto in collaborazione con la Regione Abruzzo, è ancora in corso ma la situazione, così come emerge dai primi dati provvisori disponibili e da altre indagini, [1] non può certo dirsi esaltante. Anzi, come evidenziato in quei pochi convegni sulla protezione civile che non sono mera celebrazione, quasi dovunque in Italia le strutture comunali di protezione civile si riducono a qualche periferico ufficio, con scarse risorse finanziarie, pochi demotivati dipendenti che riescono a realizzare al più qualche sporadica iniziativa... Ancora peggio per i piani comunali di protezione civile (sui quali ci si soffermerà in un altro capitolo di questo) che spesso si riducono a documenti privi di una reale utilità in situazione di emergenza.

Il perché di questa situazione, oltre alla vaghezza dei compiti del Comune delineati dalla legislazione vigente e al progressivo taglio degli stanziamenti destinati agli enti locali, è, secondo chi scrive, da ricercare nello “scaricabarile” che, in occasione di calamità, ha investito i comuni, spesso traducendosi in incriminazioni per amministratori e funzionari. Da questo punto di vista, paradossalmente, l’emergere di precise responsabilità (per le quali, tra l’altro, non sono previste corresponsioni economiche) definite dall’inosservanza delle disposizioni contenute nei piani di protezione civile ha finito per autorizzare non pochi Comuni a fare a meno del Piano di protezione civile.

Come già detto, l’art. 15 (comma 1) della legge n. 225/92 («Nell’ambito del quadro ordinamentale di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142, in materia di autonomie locali, ogni Comune può dotarsi di una struttura di protezione civile») lascia il Comune libero di organizzare la propria struttura di protezione civile mentre il comma 2 dello stesso articolo («La Regione, nel rispetto delle competenze ad essa affidate in materia di organizzazione dell’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale, favorisce, nei modi e con le forme ritenuti opportuni, l’organizzazione di strutture comunali di protezione civile») rimanda a direttive che potrebbero essere impartite dall’ente Regione e che, tranne pochi casi, non sono state ancora impartite.

Risulta, a questo punto, ovvia la questione se un Comune possa evitare di costituire una qualsivoglia struttura di protezione civile. Su questo punto crediamo la risposta debba essere negativa. Intanto (al di là di quanto previsto dal D.L.vo n. 626 del 19 settembre 1994 sul quale ci soffermeremo in seguito) vi è il decreto 28 maggio 1993 del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro del Tesoro, in attuazione del D.L.vo 30 dicembre 1992, n. 504, che inserisce, nell’art. 1, tra i servizi indispensabili dei comuni, i «servizi di protezione civile, di pronto intervento e di tutela della sicurezza pubblica»; poi l’art. 38, comma 2, della legge 8 giugno 1990, n. 142, [2] e, ancora di più, i commi 3 e 4 della legge n. 225/92 [3] rimandano, a nostro avviso, a compiti che, anche in comuni di medie-piccole dimensioni non possono essere svolti in assenza di una struttura preposta alla protezione civile. [4]

I principali compiti dell’Ufficio comunale protezione civile possono essere identificati nella pianificazione e nella gestione dell’emergenza, nei rapporti con il volontariato e nella effettuazione di campagne educative. [6] Questi argomenti saranno approfonditi nella seconda parte del libro. Limitiamoci, quindi, in questo capitolo a brevi cenni sui primi due punti.

La pianificazione dell’emergenza presuppone la identificazione del rischio massimo che può interessare il territorio comunale e di come questo può impattarsi con il territorio e, quindi, con i suoi abitanti. Per la definizione del rischio massimo è prioritaria una lettura di tutti gli eventi calamitosi che si sono verificati in passato nel territorio comunale. Ad esempio, si sono mai verificati terremoti? E di quale magnitudo? Si sono mai verificate frane di una certa gravità? Alluvioni? Incendi boschivi? Oltre a questa lettura sarà indispensabile analizzare se nel territorio comunale sono presenti strutture che hanno provocato disastri in altre realtà (ad esempio, dighe, stabilimenti industriali che trattano o producono ingenti quantità di materiale tossico, ecc.). Una volta elencati i rischi del territorio comunale, è opportuno passare alla definizione dello scenario del disastro ipotizzato. E cioè, cosa succederebbe se ora si verificasse quel tipo di terremoto verificatosi secoli addietro? Oppure se si verificasse un deragliamento di un treno trasportante sostanze tossiche così come è successo in quell’altro territorio comunale? E via dicendo. Terminata la formulazione degli scenari si passerà alla stesura di un piano di protezione civile atto ad affrontare la situazione determinata dal disastro ipotizzato e che vedrà (almeno nella fase immediatamente successiva al disastro) l’utilizzo delle forze e delle risorse presenti normalmente nel territorio comunale (che dovranno essere attentamente censite). Va da sé che questi piani devono essere concordati con le persone alle quali dovrà essere affidato il compito di effettuare gli interventi di emergenza (dall’impiegato comunale, che deve sapere dove conservare gli ordini di requisizione già prefirmati dal Sindaco, all’ufficiale dei Carabinieri, che dovrà sapere dove fare accasermare le colonne di soccorso, al volontario di protezione civile, che deve sapere dove dirottare il traffico ...).

La gestione dell’emergenza richiede, quanto meno, la costituzione di un Centro operativo comunale [7] che dovrà essere alloggiato nella sala operativa. È evidente che, perdurando le ristrettezze economiche che contraddistinguono le amministrazioni comunali, è impensabile che in ogni Comune italiano si attrezzi una sala operativa destinata ad alloggiare un centro comunale di emergenza per affrontare una calamità che potrebbe verificarsi tra qualche decina di anni o anche mai. Solitamente, quindi, anche nei comuni italiani provvisti di una efficiente struttura di protezione civile, si preferisce non attrezzare una sala operativa fissa, ma ci si limita ad individuare dei locali (ospitanti normalmente altri uffici) che al momento dell’emergenza vengono immediatamente attrezzati e destinati a sala operativa utilizzando i materiali contenuti in un armadio lì situato.

Sommario: 34. La metodologia per la redazione dei piani di emergenza – 35. L’affidabilità dei piani di emergenza – 36. Il Metodo Augustus – 37. La pianificazione e la gestione dell’emergenza provinciale secondo il Metodo Augustus – 38. La pianificazione dell’emergenza comunale secondo il Metodo Augustus – 39. La gestione dell’emergenza comunale secondo il Metodo Augustus – 40. Piani di soccorso e piani di autoprotezione.

Un piano di emergenza può definirsi come una serie di procedure da affidare ad identificabili persone, per affrontare un disastro o un allarme. Convenzionalmente, i piani di emergenza si suddividono in piani di soccorso (Relief Plan, attivati da personale residente all’esterno dell’area minacciata o colpita dal disastro) e piani di autoprotezione (Self Safety Plan, attivati da personale residente all’interno dell’area). Esistono numerose metodologie per la redazione di quest’ultimo tipo di piani, che possono avere diversi livelli di complessità, di estensione territoriale e di livello di manovra (intesa come concatenamento di operazioni svolte da differenti soggetti). Si va dai sofisticatissimi piani, costati milioni di dollari quali, ad esempio, l’Annex E dello Stato della Pennsylvania o l’Earthquake General Plan dello Stato della California ai quattro foglietti sciattamente redatti che costituiscono, spesso, i cosiddetti «piani di protezione civile» in Italia. Tutti i piani di emergenza degni di questo nome scaturiscono, comunque, dalla interpolazione di tre griglie di analisi: la vulnerabilità territoriale, la vulnerabilità sistemica e la disamina delle risorse disponibili.

L’analisi della vulnerabilità territoriale comincia calcolando gli effetti e cioè lo «scenario» che un disastro ha provocato su territori aventi una conformazione urbanistica e sociale simile a quella del territorio per il quale si sta predisponendo il piano di emergenza. [8] Un esempio può essere dato dallo studio di S.T. Algermissen, M.J. Bowden e H. Cochrane sullo scenario del prossimo disastroso terremoto che colpirà la California e che potrebbe avere una magnitudo 8.3, e caratteristiche simili al Big Quake del 1906. Questo scenario dà, ad esempio, una probabilità di accadimento del 33% al crollo del 35% degli edifici alti da 5 a 10 piani costruiti prima del 1911 e a quelli costruiti sui terreni argillosi nell’area del porto. A seconda dell’ora e del giorno del sisma ci sarebbero nella Bay Area tra 1.000 e 9.000 morti immediati e 7.000-40.000 feriti gravi; la dinamica e il controllo di eventuali incendi (probabilità di accadimento del 27%) produrrebbe da 200 a 70.000 senza tetto...

L’analisi della vulnerabilità sistemica, e cioè cosa può succedere nella popolazione e negli enti durante e immediatamente dopo un disastro, a differenza della analisi della vulnerabilità territoriale (basata su parametri agevolmente quantizzabili quali, l’accelerazione impressa dal sisma, le caratteristiche geologiche dei terreni di fondazione, la resistenza degli edifici e degli impianti, la concentrazione delle persone nel corso dei giorni e delle ore, la direzione e la velocità del vento...) si basa su metodi di indagine sociologica. Sono stati elaborati molti metodi per calcolare la vulnerabilità sistemica. Il più diffuso è la «Tecnica di Delfi», adattata per i disastri da H.A. Linstone [9], e consiste, sostanzialmente, nel selezionare un gruppo di «figure leader» all’interno di varie strutture (ospedali, enti pubblici, polizia, Vigili del fuoco, edifici collettivi...) prospettando ad esse gli scenari definiti dall’analisi della vulnerabilità territoriale. Le loro risposte serviranno per delineare scenari sempre più dettagliati di vulnerabilità sistemica da prospettare ad altre «figure leader» e così via fino a delineare un dettagliato scenario di quali dinamiche il disastro potrà scatenare in queste strutture e quindi nel territorio.

La disamina delle risorse disponibili, infine, prende in considerazione, oltre che le tecnologie disponibili per affrontare l’emergenza, la predisposizione delle persone da utilizzare nel piano ad impegnarsi concretamente in determinati interventi pur sapendo, ad esempio, che in quel momento il proprio nucleo familiare è sottoposto a rischi. Per valutare questa disponibilità (soprattutto quando il piano contempla l’utilizzo di personale scarsamente motivato nel proprio lavoro come, ad esempio, impiegati di enti), sono stati prodotti dei questionari da erogare e che contemplano l’acquisizione di dati quali la composizione del nucleo familiare dell’intervistato, la distanza della sua abitazione dal luogo di lavoro, se la sua abitazione è alloggiata in un edificio antisismico o in un’area a rischio... e così via.

38. - La pianificazione dell’emergenza comunale secondo il Metodo Augustus.

Secondo il Metodo Augustus, qualora in una porzione di territorio comunale si riscontrino eventi prevedibili in un arco di tempo determinato, sarà fondamentale collegare ad ogni allarme una risposta graduale del sistema comunale di protezione civile coordinata dal Sindaco. Sarà quindi prioritario da parte del Sindaco, tramite il proprio Centro Operativo Comunale (composto dai responsabili delle funzioni di supporto comunali) [10], organizzare la prima risposta operativa di protezione civile, mantenendo un costante collegamento con tutti gli enti preposti al monitoraggio per gli eventi attesi nel proprio territorio. Con questo collegamento il Sindaco potrà predisporre in tempo reale tutte le attivazioni operative comunali in base al livello di allarme dato per l’evento.

Il Metodo Augustus identifica poi gli obiettivi che il Sindaco, in qualità di Autorità di protezione civile, deve conseguire per garantire la prima risposta ordinata degli interventi:

Il Sindaco è Autorità comunale di protezione civile (art. 15, comma 3, legge n. 225/92). Al verificarsi dell’emergenza assume la direzione ed il coordinamento dei servizi di soccorso in ambito comunale e ne dà comunicazione al Prefetto al Presidente della Giunta Regionale e al Presidente della Provincia. Il Sindaco per l’espletamento delle proprie funzioni deve avvalersi di un Centro Operativo Comunale (COC).

Il Sindaco quale Autorità di protezione civile è Ente esponenziale degli interessi della collettività che rappresenta. Di conseguenza ha il compito prioritario della salvaguardia della popolazione e la tutela del proprio territorio. Le misure di salvaguardia alla popolazione per gli eventi prevedibili sono finalizzate all’allontanamento della popolazione dalla zona di pericolo; particolare riguardo deve essere dato alle persone con ridotta autonomia (anziani, disabili, bambini). Dovranno essere attuati piani particolareggiati per l’assistenza alla popolazione (aree di accoglienza, ecc.) Per gli eventi che non possono essere preannunciati sarà di fondamentale importanza organizzare il primo soccorso sanitario entro poche ore dall’evento.

3. - Rapporti con le istituzioni locali per la continuità amministrativa e supporto all’attività di emergenza.

Uno dei compiti prioritari del Sindaco è quello di mantenere la continuità amministrativa del proprio Comune (anagrafe, ufficio tecnico, ecc.) provvedendo, con immediatezza, ad assicurare i collegamenti con la Regione, la Prefettura, la Provincia, la Comunità Montana. Ogni Amministrazione, nell’ambito delle rispettive competenze previste dalla legge, dovrà supportare il Sindaco nell’attività di emergenza.

È fondamentale che il cittadino delle zone direttamente o indirettamente interessate all’evento conosca preventivamente: caratteristiche scientifiche essenziali di base del rischio che insiste sul proprio territorio; le predisposizioni del piano di emergenza nell’area in cui risiede; come comportarsi, prima, durante e dopo l’evento; con quale mezzo ed in quale modo verranno diffuse informazioni ed allarmi.

Questo intervento di protezione civile si può effettuare o nel periodo immediatamente precedente al manifestarsi dell’evento (eventi prevedibili), attuando piani di messa in sicurezza dei mezzi di produzione e dei relativi prodotti stoccati, oppure immediatamente dopo che l’evento abbia provocato danni (eventi imprevedibili) alle persone e alle cose; in questo caso si dovrà prevedere il ripristino dell’attività produttiva e commerciale nell’area colpita attuando interventi mirati per raggiungere tale obiettivo nel più breve tempo possibile. La concorrenza delle aziende produttive nel mercato nazionale e internazionale non permette che la sospensione della produzione sia superiore ad alcune decine di giorni.

Durante il periodo della prima emergenza si dovranno già prevedere interventi per la riattivazione dei trasporti terrestri, aerei, marittimi, fluviali; del trasporto delle materie prime e di quelle strategiche; l’ottimizzazione dei flussi di traffico lungo le vie di fuga e l’accesso dei mezzi di soccorso nell’area colpita.

La riattivazione delle telecomunicazioni dovrà essere immediatamente garantita per gli uffici pubblici e per i centri operativi dislocati nell’area colpita attraverso l’impiego necessario di ogni mezzo o sistema di telecomunicazione. Si dovrà mantenere la funzionalità delle reti radio delle varie strutture operative per garantire i collegamenti fra i vari centri operativi e al tempo stesso per diramare comunicati, allarmi, ecc. In ogni piano sarà prevista, per questo specifico settore, una singola funzione di supporto la quale garantisce il coordinamento di tutte le risorse e gli interventi mirati per ridare piena funzionalità alle telecomunicazioni.

La messa in sicurezza delle reti erogatrici dei servizi essenziali dovrà essere assicurata, al verificarsi di eventi prevedibili, mediante l’utilizzo di personale addetto secondo specifici piani particolareggiati elaborati da ciascun ente competente. La verifica ed il ripristino della funzionalità delle reti dovrà prevedere l’impiego degli addetti agli impianti di erogazione ed alle linee e/o utenze in modo comunque coordinato, prevedendo per tale settore una specifica funzione di supporto, al fine di garantire le massime condizioni di sicurezza.

Nel confermare che il preminente scopo del piano di emergenza è quello di mettere in salvo la popolazione e garantire con ogni mezzo il mantenimento del livello di vita «civile», messo in crisi da una situazione di grandi disagi fisici e psicologici, è comunque da considerare fondamentale la salvaguardia dei beni culturali ubicati nelle zone a rischio. Si dovranno perciò organizzare specifici interventi per il censimento e la tutela dei beni culturali, predisponendo specifiche squadre di tecnici per la messa in sicurezza dei reperti, o altri beni artistici, in aree sicure.

La modulistica allegata al piano è funzionale al ruolo di coordinamento e indirizzo che il Sindaco è chiamato a svolgere in caso di emergenza. La raccolta dei dati, prevista da tale modulistica, è suddivisa secondo le funzioni comunali previste per la costituzione di un Centro Operativo Comunale. Con questa modulistica unificata è possibile razionalizzare la raccolta dei dati che risultano omogenei e di facile interpretazione.

La relazione sarà compilata dal Sindaco e dovrà contenere le sintesi delle attività giornaliere, ricavando i dati dalla modulistica di cui al punto precedente. Si dovranno anche riassumere i dati dei giorni precedenti e si indicheranno anche, attraverso i mass media locali, tutte le disposizioni che la popolazione dovrà adottare. I giornalisti verranno costantemente aggiornati con una conferenza stampa quotidiana. Durante la giornata si dovranno inoltre organizzare, per i giornalisti, supporti logistici per la realizzazione di servizi di informazione nelle zone di operazione.

12. - Struttura dinamica del piano: aggiornamento dello scenario, delle procedure ed esercitazioni.

Il continuo mutamento dell’assetto urbanistico del territorio, la crescita delle organizzazioni di volontariato, il rinnovamento tecnologico delle strutture operative e le nuove disposizioni amministrative comportano un continuo aggiornamento del piano, sia per lo scenario dell’evento atteso che per le procedure. Le esercitazioni rivestono quindi un ruolo fondamentale al fine di verificare la reale efficacia del piano di emergenza. Esse devono essere svolte periodicamente a tutti i livelli secondo le competenze attribuite alle singole strutture operative previste dal piano di emergenza; sarà quindi necessario ottimizzare linguaggi e procedure e rodare il piano di emergenza comunale, redatto su uno specifico scenario di un evento atteso, in una determinata porzione di territorio.

Sommario: 41. I principi della gestione dell’emergenza – 42. La Sala Operativa – 43. La cartografia per la gestione dell’emergenza – 44. Il GPS e la gestione dell’emergenza – 45. Il GIS e la gestione dell’emergenza – 46. Le comunicazioni radio – 47. Internet e la protezione civile – 48. Le esercitazioni di protezione civile – 49. Le simulazioni di emergenze.

La gestione di una emergenza, e cioè la direzione delle operazioni finalizzate a minimizzare le conseguenze di un evento quale un terremoto o un incidente chimico, necessita di pronte decisioni basate, spesso, su informazioni sommarie e confuse. Per di più, a differenza di un comandante militare, che ha a sua disposizione personale accasermato, equipaggiato e addestrato (e cioè immediatamente disponibile e perfettamente operativo) e su mezzi perfettamente efficienti, il Disaster Manager deve basarsi su risorse delle quali, spesso, non conosce l’affidabilità.

Ciò premesso, interessiamoci delle funzioni del Disaster Manager durante un’emergenza che possono così essere elencate: [11]

identificazione di una strategia globale e sviluppo dei passaggi tattici per realizzarla;

garantire la continuità del comando, il passaggio delle consegne (quando è necessario) ed ultimare le operazioni comprese nella funzione di comando.

È importante, quindi, che il Disaster Manager [12] sia dotato di un’ottima capacità decisionale e sappia mantenere un approccio flessibile nel processo decisionale. In altri termini il Disaster Manager deve essere conscio della necessità di dover aggiornare il suo piano e le altre decisioni basandosi sul feedback che riceve durante le operazioni e di delegare ad altri. A tal proposito, è da precisare che un Disaster Manager non può pretendere di assumere personalmente tutte le decisioni tattiche che necessita l’emergenza senza delegare, cioè, ad altri parte di queste. Il Disaster Manager deve quindi essere capace di dividere un problema complesso in più parti delegandone l’autorità; questo riduce il numero di subordinati di cui occuparsi e comporta un controllo più semplice, riducendo lo stress. Inoltre si riduce lo stress sui subordinati, limitando la loro responsabilità a determinati aspetti dell’operazione. Nonostante la delega delle responsabilità, comunque, è sempre lui il responsabile ultimo di tutte le operazioni sul campo.

Il Disaster Manager deve essere preparato a subentrare nella funzione di comando prima esercitata da altri; questo significa che deve essere pronto a valutare la situazione in atto, i compiti iniziali e le azioni degli altri ed apportare le eventuali modifiche. Oltre a ciò, il Disaster Manager deve essere preparato a dislocare e gestire delle risorse limitate. Ciò accade spesso all’inizio di un intervento, ma se il problema permane nel corso dello stesso egli deve ottenere i rinforzi necessari e utilizzare al meglio ciò di cui dispone. Il comando e il controllo non saranno efficaci se non c’è anche un processo di revisione e valutazione durante lo svolgimento delle azioni per ottimizzare l’efficacia degli interventi. [13]

Accennati i principi che dovrebbero regolare l’operato di un Disaster Manager nella gestione di una emergenza, interessiamoci ora di alcuni strumenti indispensabili per poterla gestire cominciando dalla Sala Operativa del Centro Operativo Comunale.

Per quanto riguarda il nostro Paese non vigono precise direttive che devono caratterizzare la Sala Operativa del Centro Operativo Comunale; [14] citiamo, quindi, quelle codificate dal FEMA [15] (la protezione civile statunitense) riguardanti la sala operativa di una comunità locale e che riteniamo possano valere anche per l’Italia.

Considerata la penuria di locali che solitamente caratterizza l’ente locale non è proponibile che ogni Comune sacrifichi una serie di locali da destinare ad una Sala Operativa che potrebbe servire per una emergenza, spessa ritenuta improbabile. Meglio, quindi, localizzare la Sala Operativa in locali che, normalmente, ospitano vari uffici e che in situazioni di emergenza possono essere rapidamente riconvertiti in Sala Operativa utilizzando una serie di attrezzature contenute in un armadio. [16] È fondamentale, comunque che i locali destinati a Sala Operativa del Centro Operativo Comunale siano facilmente raggiungibili da più parti del centro urbano, siano insediati in solidi edifici (capaci di sopportare, cioè, i terremoti ipotizzabili per l’area) e ubicati in un’area sicura (lontano, cioè, da corsi d’acqua che possono straripare, da industrie a rischio, da boschi che potrebbero incendiarsi...). Questi locali, inoltre, devono essere facilmente presidiabili dalle Forze dell’Ordine in situazioni di emergenza e devono essere dotati di impianto elettrico di emergenza e di cavi già predisposti per servire le apparecchiature radio.

La Sala Operativa deve essere suddivisa in due aree funzionali: l’area comunicazioni e l’area operativa; questa suddivisione è di basilare importanza per minimizzare il caos e permettere agli operatori (addetti alle comunicazioni e addetti alle decisioni) di agire con la necessaria concentrazione.

L’area comunicazioni (dotata di telefoni, modem, fax, radio e punto di arrivo delle staffette) serve a raccogliere informazioni dall’area colpita o dalle strutture centrali di protezione civile e a diramare gli ordini alle strutture locali di protezione civile. Ogni informazione pervenuta all’area comunicazioni (la notizia, l’orario di ricezione, la fonte) sarà immediatamente trascritta e comunicata all’area operativa.

Nell’area operativa il Sindaco, coadiuvato dai responsabili delle funzioni di supporto comunali, decide e ordina l’effettuazione degli interventi che saranno diramati tramite l’area comunicazioni. Il «cuore» della sala operativa è il Diario delle operazioni nel quale dovranno essere verbalizzate tutte le informazioni giunte e tutte le decisioni prese; il Diario delle operazioni è di fondamentale importanza perché serve ad orientare la direzione dell’emergenza sulle decisioni da prendere e costituisce una indispensabile documentazione utile alla disamina dell’emergenza.

SOMMARIO: 88 - I cambiamenti climatici e la vulnerabilità territoriale 89 -Ondate “eccezionali” di calore 90 - L’informazione in caso di eccezionali ondate di calore 91- L’emergenza neve nelle aree urbane 92 - L’emergenza nelle reti di trasporto 93 - L’informazione in caso di eccezionali nevicate

Accenniamo ora agli interventi attuati da alcuni comuni italiani [17] per fronteggiare eccezionali ondate di caldo anche se va precisato che, considerando la mitezza delle estati del 2004 e del 2005 questi servizi sono stati attuati in parte.

Intanto va detto che il Comune di Roma è stato antesignano in questo campo avendo, sin dall’estate 2000, sviluppato, in collaborazione con il Centro per le ricerche sul clima dell'Università di Delaware, un sistema di Heat Health Watch Warning System e avendo istituito nel 2002 una serie di iniziative rivolte agli anziani esplicitamente finalizzato alla prevenzione degli effetti delle ondate di calore. Oltre al servizio di teleassistenza - che collegava anziani a rischio con una centrale operativa che, se è il caso, inviava al domicilio dell’interessato un medico o volontari per svolgere piccole commissioni (ad esempio la spesa, portare fuori l’immondizia o il cane..) – il Comune ha trasformato tutta una serie di ormai tradizionali iniziative ricreative estive destinate agli anziani in una occasione per prendere una “boccata di aria fresca”, ad esempio organizzando gite notturne sulle colline dei dintorni.

Durante l'estate 2003, insieme al Dipartimento della protezione civile e al Ministero della Salute, sistemi HHWW sono stati attivati in fase sperimentale a Milano, Torino e Bologna. Di particolare interesse l’iniziativa del “custode socio-sanitario” istituita a Milano che vigila sulle persone anziane e sole, con un reddito limitato e con scarsa autosufficienza. Per tale iniziativa, ad esempio, il Comune di Milano ha stanziato 4 milioni di euro per il biennio 2004-2005 attivando 90 custodi per 46mila anziani ultrasettantenni.

A partire dal 2004 le iniziative si sono moltiplicate in molti comuni italiani; alcuni tra questi si sono convenzionati con cinema dotati di aria condizionata o hanno aperto il loro uffici 24 ore su 24 per permettere un sollievo agli anziani. In Campania, alcuni comuni, poi, hanno potuto usufruire di contributi erogati dalla Regione per climatizzare specifici ambienti da destinare a ricovero anziani e per dare un contributo ad anziani che avessero voluto acquistare deumidificatori.

In caso di eccezionali ondate di calore può essere utile erogare alcune informazioni di massima; nel CD allegato a questo libro sono riportate alcune indicazioni redatte dal Ministero della Salute e dal Dipartimento della protezione civile. qui riportiamo alcuni consigli generali

Come già detto nel primo capitolo di questo libro, un disastro che si ripete con una certa assiduità finisce per sviluppare tutta una serie di norme e di accorgimenti che limitano di molto gli effetti dell’evento nel territorio e nei suoi sistemi. Da questo punto di vista le principali aree metropolitane italiane e buona parte delle nostre reti di trasporto, non conoscendo periodicamente le colossali nevicate o le bassissime temperature che caratterizzano, ad esempio, gli USA, risultano impreparate a fronteggiare queste situazioni. È stato questo il caso, ad esempio, della davvero eccezionale ondata di freddo che investì il nostro Paese nel febbraio 1956 facendo registrare a Torino -22 gradi[18]; è stato questo il caso del blocco del traffico veicolare e ferroviario (verificatosi a seguito del gelo nel gennaio 1986) e durato, per fortuna, solo pochi giorni; è stato questo il caso dei blocchi del traffico autostradale verificatisi negli ultimi anni a seguito di nevicate.

Ma prima di inoltrarci nell’analisi di alcune di queste emergenze e dei piani che sono stati redatti per affrontarli, accenniamo ad alcuni aspetti della vulnerabilità metropolitana riportando una davvero eccezionale emergenza climatica verificatasi nel gennaio 1998 e che colpi una metropoli che sembrava vantare efficaci piani di emergenza per fronteggiare il gelo: Montreal.[19]

Il mattino del 5 gennaio 1998, un bollettino meteorologico annuncia l'arrivo su Montreal di "un considerevole fronte freddo" proveniente dal golfo del Saint-Laurent. Niente di eccezionale d'inverno. Ma il bollettino aggiungeva che, risalendo da sud, più esattamente dal golfo del Messico, una formazione depressionaria di aria calda aveva attraversato gli Stati uniti e stava giungendo ai confini del Quebec dove si sarebbe immobilizzata al di sopra del fronte freddo. Previsioni del giorno: piogge ghiacciate[20] Al risveglio, Montreal, trasformata in una pista di pattinaggio, non ce la fa a mettersi in moto e funziona al rallentatore. Fin dal secondo giorno, il ghiaccio batte il record di accumulazione del 1961, ossia 25 mm. Il comune apre i primi centri di accoglienza e il sindaco, Pierre Bourque, interrompe immediatamente il suo viaggio in Cina e rientra precipitosamente.

La corrente manca massicciamente una prima volta in un quarto dell'isola di Montreal e in 125.0000 abitazioni della riva sud. Mercoledì 7 gennaio: i servizi pubblici lanciano i piani d'emergenza di fronte alla persistenza di un fenomeno che si appresta a mettere in crisi, per la prima volta, i servizi essenziali di una grande metropoli moderna che non ha conosciuto alcuna guerra da oltre centocinquant'anni. Eppure, la notte prima, il numero degli utenti rimasti senza corrente era sceso da 700.0000 a 500.000. Ma le piogge ghiacciate continuano, seppure con minore intensità. Migliaia di persone sono seriamente preoccupate, dopo tre giorni senza luce e soprattutto senza riscaldamento. Gli abitanti del Quebec scoprono il prezzo della loro dipendenza dall'"energia pulita": il 70% delle case sono riscaldate elettricamente e la gente che non dispone di un focolare, di una stufa a legna o di un qualche altro tipo di riscaldamento complementare è condannata al gelo totale. Le strade sono piene di macchine intrappolate in "banchi di neve" trasformati in una muraglia di ghiaccio. Gli alberi spezzati dal gelo tagliano i fili della luce che pendono spesso attivi sui marciapiedi o crollano sulle strade, sulle automobili e sulle case. Giovedì 8, gli utenti senza corrente superano il milione, il che significa che oltre due milioni e mezzo di persone sono al buio e al freddo. La società elettrica Hydro-Quebec chiede l'aiuto di 800 montatori di linee elettriche ad altre province canadesi e agli Stati uniti.

L'Ontario e il New England, anch'essi colpiti da questo megafenomeno climatico, non sono in grado di fornire un grande aiuto. La coltre di ghiaccio, sempre più spessa, comincia a schiacciare con il suo peso non solo le linee di distribuzione dell'elettricità alle abitazioni ma anche la rete di trasporti ad alta tensione più resistente del continente. Nei primi anni settanta, Hydro-Quebec aveva già modificato le sue norme per dare ai piloni una resistenza a ghiacci spessi 45 mm, quattro volte la norma canadese! Eppure, la "cintura" ad alta tensione che circonda la città comincia a crollare. Le sue linee a 735 kwh trasportano verso Montreal la corrente dalla Baia James, dal Manicugan e dal Labrador. Nella città 74 centri di accoglienza sono al lavoro. Il traffico funziona al rallentatore, e così quello aereo. Anche la metropolitana entra in crisi.

Occorre strappare dal suolo il ghiaccio, che raggiunge in certi punti i trenta centimetri con il nevischio che si è accumulato .Gli spazzaneve non servono più, occorrono martelli pneumatici e pale meccaniche. Negli ospedali 64 dei quali funzionano con generatori il numero di pazienti raddoppia: cadute sul ghiaccio, centinaia di avvelenamenti con il monossido di carbonio dovuti a sistemi di riscaldamento improvvisati come le cucine a gas, intossicazioni alimentari con cibi scaduti nei frigoriferi spenti. Anche la rete ferroviaria si blocca, con 170 convogli immobilizzati dal ghiaccio, che paralizzeranno l'intera rete del nord-est americano. A Montreal, il comitato di crisi della polizia fa rientrare tutti i suoi dipendenti, compresi i poliziotti assenti per malattia. Persino gli agenti investigativi distribuiscono candele, ricercano le persone che "resistono" a un passo dall'ipotermia nelle grandi torri congelate, chiudono le vie troppo pericolose o regolano il traffico ai crocevia rimasti privi di semafori. Per la prima volta dall'ottobre 1970, l'esercito canadese riappare in forza nella città: sotto il comando del Servizio di sicurezza del Quebec, i soldati, attrezzati con seghe meccaniche, assistono i corpi della polizia, le squadre di Hydro-Quebec e i servizi comunali che stentano ad aprire le strade. Ma è il 9 gennaio, quinto giorno della crisi, che rimarrà scolpito nel ricordo degli abitanti di Montreal come il "Venerdì nero". La giornata si apre con un evento meteorologico rarissimo: un temporale elettrico in pieno inverno. Quel giorno, gli addetti alla distribuzione del centro di controllo di Hydro-Quebec, che non hanno ancora rinunciato del tutto, assistono impotenti al crollo di quattro delle linee che collegano le cinque postazioni della cintura ad alta tensione di Montreal. Per due ore la metropoli si reggerà su di un'unica linea ad alta tensione, anche se quel giorno Hydro-Quebec si rifiuterà di confermarlo. Il Servizio di sicurezza civile invita le industrie e i negozi a chiudere e la popolazione a ridurre i propri consumi. Per egoismo o per incoscienza, il carico si abbassa soltanto del 5%. A quel punto, Hydro-Quebec decide di alleggerire a turno i diversi quartieri, per risparmiare le linee sopravvissute. Senza rifornimenti, le raffinerie si bloccano. Montreal rasenta la catastrofe totale quando i suoi due stabilimenti di filtraggio delle acque si fermano. Parecchi giorni dopo, il primo ministro Lucien Bouchard rivelerà che le riserve idriche erano cadute a due ore di consumo... Alle prese con un numero record d'incendi provocati da sistemi di riscaldamento improvvisati, lo stato maggiore si prepara a demolire le case in fiamme con le ruspe. Per tre giorni, a causa del blocco delle operazioni di sterilizzazione, sarà necessario far bollire l'acqua. Il crollo sotto il peso del ghiaccio della rete di trasporto dell'elettricità della Montérégie, a sud di Montreal, provoca un black-out totale nelle agglomerazioni di Saint-Hyacinthe, Granby e Saint-Jean. Quest'area sarà presto chiamata dai media il "triangolo nero" nel quale saranno ancora trincerati, un mese e tre giorni dopo, il 7 febbraio, gli ultimi sinistrati del ghiaccio.

SOMMARIO: 94. La pianificazione dell’emergenza nei grandi eventi - 95. La dinamica della folla e la sua gestione in un “grande evento”

La Legge 9 novembre 2001, n. 401, tra l’altro, affida al Dipartimento della protezione civile la gestione di “grandi eventi” quali sono stati, ad esempio, il vertice Nato di Pratica di Mare, la canonizzazione di Padre Pio, il vertice FAO... [21] Per l’organizzazione dei “grandi eventi” il Dipartimento della protezione civile è dotato di una consolidata struttura; può capitare, comunque, che l’ente locale al quale questo libro è destinato, si trovi, quasi per caso, a cogestire un “grande evento”. [22] In tal senso, anche considerando che non esiste ancora nel nostro Paese un testo ufficiale di riferimento su questo argomento, [23] ci limitiamo ad esporre alcuni aspetti dell’organizzazione di un “grande evento” da parte di una struttura locale. [24]

Punto di partenza della pianificazione dell’emergenza è il Piano di sicurezza, concordato dall’organizzatore dell’evento con le altre strutture preposte alla sicurezza, che dovrebbe includere i seguenti elaborati:

- Organigramma di tutte le persone preposte alla sicurezza: scala gerarchica, livello di addestramento, turni, modalità di comando e controllo; nomina della persona delegata ai rapporti con le Forze dell’Ordine e altre istituzioni; nomina della persona delegata a comunicare con il pubblico e la stampa in caso di emergenza.

- Scenari (ad esempio quelli determinati da sommovimenti della folla, nubifragi, condizioni climatiche avverse, interruzione di acqua potabile e di energia elettrica, telefonata annunciante una bomba, attentato..) che verosimilmente potrebbero verificarsi durante, immediatamente prima e immediatamente dopo, l’evento.

- Piano di emergenza, che, a seconda degli scenari, specifichi chi deve fare cosa.

- Piano di emergenza delle strutture poste all’esterno del luogo dell’evento (procedure per il ricovero negli ospedali locali, posti di blocco preventivati dalle Forze dell’ordine, preallertamento di strutture quali Prefettura, Vigili del fuoco...)

- Planimetrie delle strutture interne di sicurezza (Centro controllo, transenne, posti di pronto soccorso, sistemi antincendio, pronto soccorso, accessi di emergenza...) con la identificazione del tecnico che ne ha certificato la funzionalità.

- Planimetrie delle strutture che servono il luogo dell’evento quali parcheggi, punti di incontro, mense, zone destinate a campeggio, reti viarie, toilettes, raccolta rifiuti, allacciamenti servizi (gas, telefoni, elettricità, acqua...) con l’identificazione dei responsabili di queste strutture.

- Eventuale polizze assicurative, inerenti la sicurezza, stipulate dagli organizzatori dell’evento.

L’allestimento di un luogo destinato ad ospitare “grandi eventi” è parzialmente regolato dalle norme contenute nel Decreto del ministro dell’Interno del 6 giugno 2005. [25] Al di là di queste norme, vi sono due elementi fondamentali inerenti la sicurezza.

Struttura di comando del Servizio di sicurezza. Generalmente, l’organizzazione di un “grande evento” vede una suddivisione dei compiti tra le Forze dell’ordine (preposte alla prevenzione e repressione del crimine, inteso come borseggi, terrorismo, sommosse...), i Servizi sanitari (preposti alla cura dei traumatizzati), la Security (guardie del corpo incaricate della protezione dei VIP presenti all’evento) vigilantes (incaricati della protezione degli impianti), Vigili del fuoco (preposti agli incendi) e il Servizio di sicurezza (preposto alla incolumità del pubblico, controllo degli assembramenti, soccorso a infortunati, assistenza..) al quale è indirizzato questo capitolo.

Ognuna di queste strutture si avvale di un Centro di comando e controllo. Le Forze dell’ordine, ad esempio, solitamente si avvalgono della Sala operativa della Questura o del Comando Carabinieri o, negli eventi più impegnativi, quasi sono stati i funerali del Papa, del Centro di coordinamento interforze situato nel Viminale (collegato con telecamere su elicotteri e con svariate reti di sorveglianza territoriale). Un ente locale che cogestisce un “grande evento”, invece, deve avvalersi di una struttura certamente meno sofisticata ma che deve, altresì, garantire una buona operatività. La Sala operativa comunale di protezione civile, descritta in un altro capitolo di questo libro, non si presta a questa occorrenza essendo, verosimilmente, lontana dall’area dell’evento. Una buona soluzione, invece, può essere installare il Centro comando sicurezza in un camper o in un locale dotato di monitor collegati con telecamere piazzate nelle aree più a rischio e/o di ricetrasmittenti per garantire un continuo contatto con gli addetti alla sicurezza dislocati nell’area dell’evento. Fondamentale, comunque, che il Centro comando sicurezza sia ubicato in un’area “tranquilla”, lontana, cioè dagli assembramenti e dal rumore dell’impianto di amplificazione e che il Responsabile del Servizio di Sicurezza (o suoi sostituti, se l’evento di protrae per molto tempo) stia nel Centro comando sicurezza per tutto il tempo dell’evento. [26]

Addetti al Servizio di sicurezza. Ogni settore del luogo dove si svolge l’evento deve essere assegnato ad un Responsabile di area che, in collegamento con il Centro comando sicurezza, coordina un certo numero di addetti al Servizio di sicurezza; questo collegamento, scartati i telefoni cellulari, che potrebbero non funzionare in un posto insolitamente affollato, deve essere garantito da ricetrasmittenti. Gli addetti al Servizio di sicurezza devono essere facilmente riconoscibili (oltre ad una divisa o maglietta, è opportuno l’uso di un cappellino con stemma che emerge in una folla) devono essere assolutamente affidabili [27], e addestrati al primo soccorso; coloro che operano in situazioni di potenziale ressa, inoltre, devono avere una certa prestanza fisica per poter predisporre cordoni. I compiti degli addetti al Servizio di sicurezza, ovviamente dipendono dal tipo di evento (più avanti, descriveremo quelli che erano previsti per il Giubileo 2000); essi, comunque, in linea di massima, possono così essere enunciati: controllare e riferire al Responsabile di area ogni incidente o situazione di potenziale pericolo; intervenire per circoscrivere l’insorgere di emergenze dandone subito comunicazione al Responsabile di area; non lasciare mai il posto assegnato senza permesso; essere cortesi verso tutti gli spettatori, restare calmi in ogni circostanza, dare al pubblico eventuali informazioni richieste.

Oltre alla struttura di comando e di intervento, vi sono altri aspetti inerenti la sicurezza.

Transenne e recinzioni. Le transenne impediscono al pubblico di arrampicarsi sulle strutture e scongiurano il rischioso contatto tra folla e murature; una folla suddivisa in spazi transennati, inoltre, minimizza il pericolo di schiacciamenti e permette ai servizi di emergenza di soccorrere agevolmente persone colte da malore. Di particolare rilevanza sono le transenne poste immediatamente davanti al luogo dove si svolge l’evento: il cosiddetto “fossato”. Solitamente il “fossato” viene realizzato con tre o più cordoni di transenne (distanziate da un paio di metri) l’ultima delle quali (quella più vicina all’evento) realizzata in “transenne antipanico”, impossibili ad essere ribaltate. In alcuni casi tra le diverse barriere di contenimento vi sono camminamenti destinati agli addetti alla sicurezza. Qualora si preveda una folla particolarmente esagitata, il “fossato” non viene mai piazzato parallelamente al fronte del palco ma segue un andamento a V (con la punta rivolta verso il pubblico) in modo da far “scivolare” la folla verso le sue estremità (dove, presumibilmente dovrebbe trovarsi meno pubblico) in caso di ressa verso il palco.

È da sottolineare la differenza tra transenne e recinzioni. Scopo primario delle transenne non è quello di “bloccare la folla” (o, addirittura, accumularla in un’area dove potrebbe restare schiacciata) ma incanalarla tutelando la sua integrità. Quando la pressione della ressa diventa eccessiva è opportuno che le transenne cedano permettendo così alla folla di raggiungere un’altra area delimitata da altre transenne; così la folla diradandosi in piccoli gruppi diventa meno esposta al rischio di schiacciamenti. Va da sé che transenne così strutturare devono essere presidiate dagli addetti alla sicurezza (che allontanano le persone che le hanno sfondato) o concludersi con una fila di transenne che non possono essere sfondate. Scopo delle recinzioni (reticolati, muri, steccati...), invece, è bloccare la folla. Le recinzioni, sempre essere distanziate dalla folla da transenne, possono essere installate solo sul perimetro esterno del luogo dell’evento e sarebbe opportuno che, per impedire pericolosi assembramenti, siano “opache”: impediscano, cioè, a chi sta fuori di vedere cosa succede dentro.

Confort delle persone. Una folla abbandonata sotto il sole per ore tenderà ad essere molto irritabile, sopratutto se molti, per placare il caldo e lo stress, hanno ingurgitato birra. Le bottiglie di vetro abbandonate per terra, inoltre, aumentano il rischio di incidenti o, ancora peggio, possono essere lanciate da qualche esagitato. Per questi motivi è opportuno che il pubblico aspetti (il meno possibile) l’evento stando all’ombra e, se possibile, seduto su sedili (che non dovrebbero essere facilmente divelti). I punti di ristoro, in ogni caso, non dovrebbero mai somministrare bibite in bottiglia ma travasarle in bicchieri di carta o plastica. Ovviamente i punti di ristoro, se utilizzano cucine alimentate con gas liquido, devono essere posti lontano dalla folla.

Un altro importante aspetto del confort è la visibilità dell’evento. Per evitare pericolosi movimenti nel pubblico, ad esempio una ressa verso il palco, è importante che le persone abbiano una chiara linea di visione dell’evento; questo può essere ottenuto, nel caso di manifestazioni molto affollate, posizionando tra il pubblico monitor o schermi-proiettori di grandi dimensioni che trasmettono l’evento. È opportuno, inoltre, che, se l’evento si svolge su un palco, questo sia posto ad una certa altezza in modo da creare nelle sue immediate vicinanze “angoli morti“ dove, cioè, l’evento non è visibile; e ciò per scoraggiare il pubblico ad avvicinarsi al palco.

Sistemi di comunicazione al pubblico. L’informazione al pubblico è un elemento essenziale nell’organizzazione di un grande evento. Essa deve cominciare (ad esempio, sotto forma di comunicati radiofonici, sito internet, annunci sui giornali, manifesti, sms...) giorni prima dell’inizio dell’evento per comunicare informazioni quali, ad esempio, norme sull’accesso, suggerimenti sull'abbigliamento, orari trasporti pubblici, localizzazione parcheggi e campeggi, Numero Verde per ulteriori informazioni... All’interno del luogo dell’evento, ulteriori informazioni dovrebbero essere fornite, oltre che con l’impianto di amplificazione e con display, da una planimetria (ad es. stampata sul biglietto di ingresso o su volantini distribuiti tra il pubblico) che riporti, tra l’altro, informazioni quali: aree destinate a portatori di handicap, dove rintracciare o accompagnare bambini che sono sfuggiti dalla custodia dei loro genitori, bacheca per affiggere o leggere messaggi personali, custodia bagagli, ufficio oggetti smarriti... Il luogo dell’evento, inoltre, dovrà essere fornito di segnaletica conforme al decreto legislativo 14 agosto 1996 n. 493 e al Decreto ministro dell’Interno 6 giugno 2005. Per quanto riguarda l’informazione da erogare in caso di crisi con gli impianti di amplificazione o megafoni, sarebbe opportuno predisporre degli annunci in codice per attivare gli addetti alla sicurezza e, solo dopo che questi sono stati attivati, diffondere il comunicato al pubblico. Per quanto riguarda i comunicati al pubblico sarebbe opportuno farli precedere da forti e distinti segnali quali, ad esempio, due scampanellii, Tutti i comunicati, comunque, dovrebbero essere ripetuti ed essere composti da frasi brevi e positive. [28]

Servizi sanitari. L’organizzazione di una assistenza sanitaria dipende, ovviamente, dal tipo di evento, dal pubblico che lo seguirà, dalle condizioni climatiche... Il Decreto del ministro dell’Interno del 6 giugno 2005 prevede, anche per manifestazioni occasionali che si tengano all’interno di stadi, precise norme inerenti i presidi di pronto soccorso. Per le manifestazioni che si tengono fuori dagli stadi il Dipartimento della protezione civile, analizzando le possibili emergenze che possono verificarsi durante manifestazioni di massa, prevede un mezzo di soccorso mobile e una squadra sanitaria [29] per manifestazioni fino a 5.000 spettatori; due squadre sanitarie da 5.000 a 10.000 spettatori, 3 squadre sanitarie da 10.000 a 20.000 spettatori.

Gli ospedali più vicini al luogo dell’evento devono essere allertati con giorni di anticipo, al fine di mettere a disposizione posti letto per l’immediata ospedalizzazione degli infortunati. Le ambulanze dovranno stazionare davanti alle infermerie, pronte ad un rapido impiego. Gli impianti devono avere dei percorsi interni ed esterni liberi, onde consentire una rapida movimentazione dei soccorritori e dei mezzi di soccorso. E’ necessario individuare, nella prossimità dell’impianto, un’area da transennare destinata all’atterraggio ed al decollo di un’eliambulanza. Ciò al fine di evitare, soprattutto verso la fine della manifestazione, quando il pubblico si accinge a lasciare l’impianto, che l’eventuale trasporto degli infortunati in ospedale venga intralciato dal blocco della circolazione stradale che sempre si crea in queste circostanze nelle immediate vicinanze dell’impianto.

[1] Si veda a tal riguardo l’indagine preliminare realizzata nell’ottobre 2005 nei comuni dell’ Umbria (tra l’altro, in una regione tra le più avanzate nella protezione civile) riportata nel CD allegato a questo volume. Altrettanto scoraggiante è la situazione sullo stato della protezione civile nei comuni italiani deducibile da due indagini compiute da LegaAmbiente; la prima del 2004 riguarda le strutture comunali per affrontare rischi idrogeologici, la seconda gli incendi boschivi. I report delle due indagini sono riportati nel CD allegato a questo volume.

[2] «Il Sindaco, quale ufficiale di Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di sanità ed igiene, edilizia e polizia locale, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minaccino l’incolumità dei cittadini; per l’esecuzione dei relativi ordini può richiedere al Prefetto, ove ricorra, l’assistenza della forza pubblica».

[3] Comma 3: «Il Sindaco è autorità comunale di protezione civile. Al verificarsi dell’emergenza nell’ambito del territorio comunale, il Sindaco assume la direzione e il coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite e provvede agli interventi necessari dandone immediata comunicazione al prefetto e al presidente della giunta regionale».

Comma 4: «Quando la calamità naturale o l’evento non possono essere fronteggiati con i mezzi a disposizione del comune, il Sindaco chiede l’intervento di altre forze e strutture al prefetto, che adotta i provvedimenti di competenza, coordinando i propri interventi con quelli dell’autorità comunale di protezione civile».

[4] Al di là di ciò, il servizio protezione civile è inserito tra i servizi pubblici da considerare essenziali nel comparto di cui all’art. 5 del D.P.C.M. 30 dicembre 1993, n. 593, che devono sempre essere garantiti dai comuni e da altri enti locali e per i quali, ai sensi degli artt. 1 e 2 della legge 12 giugno 1990, n. 146, è prevista una apposita regolamentazione in caso di sciopero del personale.

[5] Per favorire la creazione comunale di una struttura di protezione civile (in particolare nei piccoli e medi comuni) dal dicembre 2005 sta operando il progetto di formazione “Strumenti e percorsi per la protezione civile locale” organizzato dal Formez e dal Dipartimento della Protezione Civile.

Per informazioni http://protezionecivile.formez.it/

[6] Un’interessante iniziativa per meglio definire i compiti dell’Ufficio Protezione Civile è stata intrapresa dal Comune di Napoli che ha istituito il Servizio "Sicurezza dei Cittadini e Protezione Civile". La documentazione è sul CD allegato a questo libro.

[7] Le direttive del Dipartimento della protezione civile (Metodo Augustus) prevedono, in caso di emergenza l’istituzione in ogni comune anche di un COM (Centro Operativo Misto), inteso sostanzialmente come struttura decentrata del coordinamento Provinciale, nel quale dovrebbe operare anche il Sindaco.

[8] L’analisi della vulnerabilità territoriale dovrebbe anche includere possibili sub-scenari di disastro determinabili, cioè, da particolari strutture (quali ad esempio, dighe, stabilimenti industriali, linee ferroviarie o stradali percorse da convogli pericolosi...) presenti sul territorio che potrebbero generare una particolare dinamica al disastro.

Desidero segnalare un interessante software (gratuito e opensource) per la redazione di piani comunali di protezione civile liberamente scaricabile dal sito www.edilitaly.com/openpc/

[9] Su questo argomento cfr. H.A. Linstone, Notes on the Bhopal accident: risk analysis and multiple perspectives, 1987, Technological Forecasting and Social Change 32(2): 183-202. Vedi anche i seguenti testi: T. Covello, W. Merkhofer, Risk Assessment Methods: Approaches for Assessing Health and Environmental Risks, New York, Plenum Press, 1997; Cutter, Susan L., Living with Risk: The Geography of Technological Hazards, London, Edward Arnold, 1993; Haimes, Yacov, Timothy Barry, and James H. Lambert, Workshop Proceedings: When and how can you specify a probability distribution when you don’t know much?, Risk Analysis, 1994, 14, 661; Perry, Ronald W., Alvin H. Mushkatel, Disaster Management: Warning Response and Community Relocation, Westport, 1993, Quorum Books, 1984; Renn, O., W. Burns, J.X. Kasperson, R.E. Kasperson, Slovic, The social amplification of risk: Theoretical foundations and empirical applications, Journal of Social Issues, 1993, 48, 137-160; The Risk Assessment Paradigm after Ten Years: Policy and Practice Then, Now, and in the Future, Risk Analysis 14(3). (Special issue.); Wynne, Brian, Uncertainty and environmental learning: Reconceiving science and policy in the preventive paradigm, 1992, Global Environmental Change 2(2), 111-127.

[10] Il Metodo Augustus così elenca le funzioni di supporto a livello comunale:

Tecnico scientifica, pianificazione – Il referente sarà il rappresentante del Servizio Tecnico del comune, prescelto già in fase di pianificazione; dovrà mantenere e coordinare tutti i rapporti tra le varie componenti scientifiche e tecniche.

Sanità, assistenza sociale e veterinaria – Saranno presenti i responsabili della Sanità locale, le Organizzazioni di volontariato che operano nel settore sanitario. Il referente sarà il rappresentante del Servizio Sanitario Locale.

Volontariato – I compiti delle organizzazioni di volontariato, in emergenza, vengono individuati nei piani di protezione civile in relazione alla tipologia del rischio da affrontare, alla natura ed alla tipologia delle attività esplicate dall’organizzazione e dai mezzi a disposizione. Pertanto nel centro operativo, prenderà posto il coordinatore indicato nel piano di protezione civile. Il coordinatore provvederà, in «tempo di pace», ad organizzare esercitazioni congiunte con le altre forze preposte all’emergenza al fine di verificare le capacità organizzative ed operative delle organizzazioni.

Materiali e mezzi – La funzione di supporto in questione è essenziale e primaria per fronteggiare una emergenza di qualunque tipo. Questa funzione, attraverso il censimento dei materiali e mezzi comunque disponibili e normalmente appartenenti ad enti locali, volontariato ecc. deve avere un quadro costantemente aggiornato delle risorse disponibili. Per ogni risorsa si deve prevedere il tipo di trasporto ed il tempo di arrivo nell’area dell’intervento. Nel caso in cui la richiesta di materiali e/o mezzi non possa essere fronteggiata a livello locale, il Sindaco rivolgerà richiesta al Prefetto competente.

Servizi essenziali e attività scolastica – A questa funzione prenderanno parte i rappresentanti di tutti i servizi essenziali erogati sul territorio coinvolto. Mediante i Compartimenti Territoriali deve essere mantenuta costantemente aggiornata la situazione circa l’efficienza e gli interventi sulla rete. L’utilizzazione del personale addetto al ripristino delle linee e/o delle utenze è comunque diretta dal rappresentante dell’Ente di gestione nel Centro operativo. Tutte queste attività devono essere coordinate da un unico funzionario comunale.

Censimento danni a persone e cose – Il censimento dei danni a persone e cose riveste particolare importanza al fine di fotografare la situazione determinatasi a seguito dell’evento calamitoso e per stabilire gli interventi d’emergenza. Il responsabile della funzione, al verificarsi dell’evento calamitoso, dovrà effettuare un censimento dei danni riferito a: persone; edifici pubblici; edifici privati; impianti industriali; servizi essenziali attività produttive; opere di interesse culturale; infrastrutture pubbliche; agricoltura e zootecnia. Per il censimento di quanto descritto il coordinatore di questa funzione si avvarrà di funzionari dell’Ufficio Tecnico del Comune o del Genio Civile regionale e di esperti del settore sanitario, industriale e commerciale. È altresì ipotizzabile l’impiego di squadre miste di tecnici dei vari Enti per le verifiche speditive di stabilità che dovranno essere effettuate in tempi necessariamente ristretti.

Strutture operative locali – Il responsabile della funzione dovrà coordinare le varie componenti locali istituzionalmente preposte alla viabilità. In particolare si dovranno regolamentare localmente i trasporti, la circolazione inibendo il traffico nelle aree a rischio, indirizzando e regolando gli afflussi dei soccorsi.

Telecomunicazioni – Il coordinatore di questa funzione dovrà, di concerto con il responsabile territoriale della Telecom, con il responsabile provinciale P.T., con il rappresentante dell’organizzazione dei radioamatori presenti sul territorio, predisporre una rete di telecomunicazione non vulnerabile.

Assistenza alla popolazione – Per fronteggiare le esigenze della popolazione dovrà presiedere questa funzione un funzionario dell’Ente amministrativo locale in possesso di conoscenza e competenza in merito al patrimonio abitativo, alla ricettività delle strutture turistiche (alberghi, campeggi ecc.) ed alla ricerca e utilizzo di aree pubbliche e private da utilizzare come «zone di attesa e/o ospitanti». Il funzionario dovrà fornire un quadro delle disponibilità di alloggiamento e dialogare con le autorità preposte alla emanazione degli atti necessari per la messa a disposizione degli immobili o delle aree. Attraverso l’attivazione delle funzioni comunali, nel centro operativo comunale, si raggiungono due distinti obiettivi: si individuano vari responsabili delle funzioni in emergenza; si garantisce il continuo aggiornamento del piano tramite l’attività degli stessi responsabili in «tempo di pace». Tramite l’attività dei responsabili delle funzioni comunali si avrà quindi la possibilità di tenere sempre efficiente il piano di emergenza che per la prima volta vede per ogni argomento (funzione) un unico responsabile sia in emergenza che non. Questo consente al Sindaco di avere nel Centro Operativo esperti che già si conoscono e lavorano nel piano e quindi di raggiungere una migliore omogeneità fra i suoi componenti e le strutture operative altrimenti diversificati fra di loro per procedure interne, mentalità e cultura.

[11] Tutto ciò finalizzato al raggiungimento dei seguenti obiettivi (nell’ordine di importanza): salvare vite umane; alleviare le sofferenze; prevenire fenomeni di «escalation» dei disservizi e degli incidenti; salvaguardare l’ambiente; proteggere i beni delle persone; mantenere ad un livello appropriato l’erogazione dei servizi infrastrutturali essenziali; ripristinare al più presto le condizioni di normalità. Elenco tratto dal manuale «Strategia e tattica di intervento» (riportato sul sito www.vigilidelfuoco.bergamo.it/formazio-ne/CorsoCR/StrTatCR.doc) del Comando Provinciale Vigili del fuoco di Bergamo.

[12] Un davvero interessante elenco delle qualità caratteriali che dovrebbe avere un Disaster Manager nella gestione dell’emergenza è stilato da Gianmario Gnecchi (“Brevi note sulle emergenze coinvolgenti Sostanze Pericolose Incidenti da Trasporto - Corso per coordinatori d'emergenza Disaster Management Regione Lombardia, 24 febbraio 1999”, riportato sul CD allegato a questo libro).

Elevata esperienza ed attitudine ad operare in situazioni di crisi mantenendo calma, freddezza, lucidità; doti di carattere adeguate per instaurare istintivamente buone relazioni interpersonali; comportamenti ed atteggiamenti corretti e d'esempio; tendenza a sdrammatizzare le situazioni; naturale disposizione ad ascoltare; capacita di mettersi in discussione, accettando le critiche senza subirle come attacchi personali; inclinazione a produrre disposizioni, senza eseguirle personalmente, ma seguendone l'adempimento sino alla conclusione; conoscenza dei propri limiti e capacità di comprendere i limiti altrui; rispetto per le funzioni di comando di altre organizzazioni; essere "concreto".aspetto importante della gestione dell’emergenza è dato dallo stress e quindi dalla progressiva usura psichica che interessa il Disaster Management. Su questo aspetto, rimandando alla documentazione riportata nel CD allegato al libro, segnaliamo il sito: http://www.psicoemergenza.it/index.htm

Segnaliamo inoltre un interessante articolo di Daniele Trevisani, "Leadership emozionale dei manager italiani", che, pur non occupandosi specificatamente di protezione civile, riporta, tra l’altro i principali aspetti dello stress che avvince i manager in situazioni di emergenza. L’articolo è consultabile al sito: www.ajilon.it/m_leadership.asp

[13] Secondo il documento del Dipartimento della protezione civile «Organizzazione del Dipartimento della protezione civile in caso di emergenza», per il successo di una gestione dell’emergenza bisogna che concorrano le seguenti condizioni: direzione unitaria: la direzione unitaria delle operazioni di emergenza si esplica attraverso il coordinamento di un sistema complesso e non in una visione settoriale dell’intervento; comunicazione: costante scambio di informazioni fra il sistema centrale e periferico nell’ambito del Servizio Nazionale di Protezione Civile; risorse: utilizzo razionale e tempestivo delle risorse realmente disponibili e della reperibilità degli uomini e dei mezzi adatti all’intervento.

[14] Limitandosi il Metodo Augustus ad enunciare che «Il Centro Operativo Comunale dovrà essere ubicato in un edificio non vulnerabile ed in un’area di facile accesso».

Una interessante documentazione sulle caratteristiche che dovrebbe avere la Sala Operativa è contenuta nel capitolato di appalto per la realizzazione della Sala Operativa della Prefettura di Cosenza. Questo documento, tratto dal sito http://www.provincia.cs.it, è riportato nel CD allegato a questo volume.

Si veda, inoltre il documento di E. Galanti, A. Curianò, L. D'Angelo “Pianificazione e Gestione dell'Emergenza - Struttura e gestione delle sale operative di protezione civile” tratto dal sito www.anssaif.it e riportato nel CD allegato a questo volume.

[15] http://www.fema.org/library/prepandprev.htm

[16] Si riporta il possibile testo del cartello affisso all’armadio:

«Attenzione: questo armadio contiene attrezzature necessarie per allestire la Sala Operativa. Le chiavi dell’armadio sono in possesso dell’Ufficio protezione civile e degli uffici (indicare quali uffici). Questo armadio contiene:

Scatola 1: scheda situazioni (vedi capitolo 12); diario sala operativa; bollini autoadesivi; carta carbone; cartelline e brogliacci; contrassegni per autovetture; copie dei piani di emergenza; correttori; dati sulle risorse presenti in città; disposizioni per i dipendenti comunali; elenchi telefonici; elenchi telefonici di emergenza; elenco dipendenti; elenco professionisti esterni; fermagli e spille; fermaposti; fogli di carta; fogli per la precettazione dei dipendenti comunali; forbici; gomme; matite; moduli per fonogrammi; moduli per schede tecniche; moduli prefirmati per requisizioni; nastri adesivi; pennarelli; penne; punesse; righe e squadrette; spillatrici; tabelle “Sala Operativa”; taglierine; tesserini “emergenza”; tesserini “Sala Operativa”; timbri vari e tamponi.

Scatola 2: Cassetta portaattrezzi completa; cavi elettrici; cavi telefonici; materiale elettrico; corde; bande catarifrangenti; torce elettriche; batterie; apparecchi ricetrasmittenti; cavi, antenne e attrezzature radio; megafono; telefonini cellulari, telefono satellitare, batterie; GPS, batterie; computer portatile; fotocamera digitale.

Scatola 3: planimetrie di tutto il territorio comunale, in scala 1:2.000 e 1:5.000; planimetrie del territorio comunale in rapporto a quello dei comuni limitrofi, in scala 1:5.000 e 1:25.000; planimetrie del territorio comunale in rapporto alla provincia o alla regione, in scala 1:25.000 e 1:50.000; planimetrie speciali riportanti il centro antico e quelle zone fatiscenti vulnerabili, a terremoto o a inondazione; altre planimetrie riguardanti aree di atterraggio per elicotteri, localizzazione di ditte in possesso di materiali importanti per l’emergenza, ospedali, sentieri campestri ...

Scatola 4: Gruppo elettrogeno».

[17] Per una panoramica esaustiva delle iniziative messe in atto dagli enti locali cfr. il documento “Indagine Ministero della Salute! riportato sul CD allegato a questo volume

[18] Un reportage su questa che è stata la peggiore ondata di freddo abbattutasi sull’Italia negli ultimi 100 anni è reperibile sul sito: http://www.meteogiornale.it

[19] (Il testo seguente è tratto dall’articolo di Louis Gilles Francur “Il Quebec in tilt per il Grande Gelo”, pubblicato in <<Le Monde Diplomatique>> il 4 febbraio 1998)

[20] La pioggia ghiacciata (o Gelicidio) è un fenomeno abbastanza raro che si forma quando uno strato di aria calda interessa la quota, mentre al suolo sono presenti temperature inferiori o pari allo 0°C; la pioggia che così cade si posa al suolo trasformandosi immediatamente in ghiaccio; un altro pericoloso fenomeno atmosferico è la Galaverna e cioè la precipitazione determinata da nebbia ghiacciata (NdA).

[21] La legge “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, recante disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile” affida (art. 5) alla Protezione Civile il compito di provvedere all’integrità della “vita, dei beni, degli insediamenti e dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi o da altri grandi eventi, che determinino situazioni di grave rischio”. All’art. 5 bis la competenza del Dipartimento ai grandi eventi viene estesa al potere di ordinanza previsto dalla all'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225. Questa competenza, ora, a seguito dell’art. 4 del DL 31.5.2005 n.90 “Disposizioni urgenti di protezione civile”, viene affidata al Dipartimento anche per “grandi eventi” che si svolgono all’estero. I problemi che hanno determinato questo estendere le competenze della Protezione civile sono analizzati in un altro capitolo di questo libro.

[22] Chi scrive queste righe, ad onta del suo discettare sulla necessità di un’attenta pianificazione dell’emergenza, avendo diretto per 21 anni l’ufficio protezione civile di una città della Campania, in alcune occasioni, ha dovuto ingegnarsi per organizzare, in tutta fretta, un evento che, solo quando si è verificato si è rivelato “grande”. Ad esempio, l’arrivo in città della statua di una Madonna di un noto santuario portoghese che, grazie anche al passaparola sulla annunciata distribuzione di un’acqua considerata miracolosa, fece accorrere circa 30.000 fedeli; un assembramento straordinario considerando che la più affollata processione del santo locale attira mediamente 2000 persone.

[23] Nel nostro paese, per quel che ci è dato sapere, non esistono ancora guide ufficiali per la realizzazione di eventi all’aperto; lo svolgimento di questi, comunque, quando prevedono la realizzazione di particolari strutture è subordinato al certificato di agibilità rilasciato Commissione provinciale di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo che, ai sensi dell’articolo 141 del regolamento di esecuzione del Testo Unico 18 giugno 1931, n. 773, delle leggi di pubblica sicurezza, cosi come modificato dell’art. 4 del D.P.R. 28 maggio 2001, n. 311, richiede tutta una serie di relazioni, inclusa una documentazione sulle misure di sicurezza. Vi sono, poi, altre normative che sovrintendono alla realizzazione degli eventi all’aperto quali quelle collegate al D.lgs. 626/94 tra cui il DM 10/3/98; altre disposizioni sono contenute nel Decreto Ministero dell’Interno 6 giugno 2005 “Modifiche ed integrazioni al decreto ministeriale 18 marzo 1996, recante norme di sicurezza per la costruzione e l'esercizio degli impianti sportivi”.

Per una disamina dei lavori del Coordinamento dei Programmi di Ricerca Nazionali sulla Sicurezza durante i Grandi Eventi in Europa, finanziato dalla Direzione Generale per la Ricerca della Commissione Europea, cfr il sito internet http://www.onuitalia.it/uni_sicur.php

[24] Per un approfondimento cfr. “The event safety guide. A guide to health, safety and welfare at music and similar events, POP CODE 1999" ("Guida alla salute, sicurezza e benessere durante i concerti pop ed altri spettacoli simili") prodotto dall’Health and Safety Commission della Gran Bretagna in cooperazione con il Ministero dell'Interno della Gran Bretagna. Questo testo è stato tradotto in italiano da Assomusica (“Associazione di organizzatori e produttori italiani di spettacoli musicali dal vivo") che lo ha così inserito nel suo sito http://assomusica.cmpspa.com Il documento è riportato integralmente nel CD allegato a questo libro. Nel capitolo “Il comportamento collettivo in situazioni di emergenza” di questo libro sono illustrate alcune tecniche per gestire la folla e alcune metodologie per contenere il panico durante un disastro o un “grande evento”.

[25] Il testo del Decreto (che, comunque, si riguarda le normative che devono rispettare alcuni impianti sportivi per potere ospitare manifestazioni e non già le normative che devono rispettare queste manifestazioni se ospitate in altri luoghi) è riportato nel CD allegato a questo libro.

[26] Un’emergenza che non è stato possibile circoscrivere immediatamente perché il responsabile della sicurezza era momentaneamente non rintracciabile è una costante che caratterizza non pochi disastri. È stata questa una delle cause della tragedia allo stadio Heysel nel quale, il 29 maggio 1985, morirono 39 persone e 580 rimasero ferite. Sull’analisi di questo evento il giornalista RAI Giovanni Minoli ha realizzato, per la trasmissione televisiva “La storia siamo noi”, andata in onda il 23 maggio 2005 su Rai Tre: un documentario di straordinario interesse per comprendere le dinamiche che possono ingenerarsi nel corso di un “grande evento”. Su questo argomento cfr. anche i seguenti testi: N. Ferlat 'L’ultima curva - la tragedia dello stadio Heysel', Corsi editore, 1985; AA.VV. Sport e violenza negli stadi, Atti del convegno, Corsi editore, 1986; F.Caremani - Le verità sull’Heysel - Cronaca di una strage annunciata, Libri di Sport Edizioni, 1987.

[27] Dopo ore e ore a contatto con una folla spesso esagitata, può insorgere nell’addetto alla sicurezza (generalmente un volontario) uno stress che può tradursi in atteggiamenti stupidamente autoritari o, addirittura, in aggressività. A tal riguardo è forse il caso di ricordare il disastro verificatosi nell’autodromo di Altamont, in California che, nel dicembre 1969, ospitò un megaraduno rock. Il “servizio d’ordine” al quale fu affidata la sicurezza dell’evento erano nientemeno che gli Hell’s Angels: una banda di delinquenti che, già prima del concerto, si era distinta per brutalità e molestie nei riguardi del pubblico e degli artisti. Il megaraduno si concluse con una spaventosa rissa innescata da questo “servizio d’ordine” nella quale morirono tre ragazzi; uno dei quali, addirittura, ucciso a coltellate da uno degli Hell’s Angels. Su questo evento è stato prodotto nel 1970 un interessante film-documentario diretto da Albert Maysles: “Gimme shelter”.

Un altro disastro da addebitare alla incompetenza del servizio di sicurezza lo si è avuto durante un festival rock tenutosi il 1 luglio 2.000 a Roskilde in Danimarca: 11 morti.

[28] Per approfondimenti sui comunicati, si veda il capitolo “Il comportamento collettivo in caso di emergenza” di questo libro.

[29] Secondo le direttive del Dipartimento, la squadra sanitaria dovrà essere composta da un medico esperto in emergenze e rianimazione cardio-polmonare e da due infermieri professionali o volontari del soccorso addestrati, alla rianimazione cardio-polmonare di base ed all’uso del defibrillatore. Ogni squadra sanitaria dovrà avere in dotazione un apparecchio ricetrasmittente con frequenza riservata o altro sistema portatile di comunicazione, possibilmente dotato di auricolare. Questo personale sanitario dovrà essere presente sul posto ed essere operativo dall’apertura dei cancelli fino al completo svuotamento dell’impianto da parte del pubblico.

Cfr “Linee-guida sull'organizzazione sanitaria in caso di catastrofi sociali”, 1977; questo documento è riportato nel CD allegato a questo libro.